Despacho aduaneiro de importação: alterações promovidas pela IN RFB nº 1.759/2017(1)

MUDANÇA MINÚSCULA, PERDA DE OPORTUNIDADE

Recentemente, em 14/11/2017, foi publicada a Instrução Normativa RFB nº 1.759/2017, a qual promoveu uma série de alterações na norma complementar (Instrução Normativa SRF nº 680/2006(2)), que versa sobre o disciplinamento do complexo procedimento administrativo-aduaneiro de despacho de importação de bens e mercadorias.

Cumpre mencionar que as alterações promovidas foram objeto de Consulta Pública em julho do ano corrente. Foram dados 15 dias para a manifestação de toda a sociedade e nenhuma reunião foi convocada pela RFB para debate público da proposta. Nessa linha, a RFB, aparentemente, parece não ter compreendido adequadamente a essência disposta no Acordo de Facilitação de Comércio da OMC, ou, talvez, não quer entender que a participação da sociedade é mandatória e fundamental, não opcional.

O objetivo da consulta era a inserção de novos procedimentos do despacho aduaneiro em virtude de evolução tecnológica dos sistemas informatizados e novas funcionalidades criadas, nova modalidade de despacho para importadores certificados OEA, bem como atualização de terminologias e remissões legais no texto normativo(3). Em um exame mais detalhado, a versão final da IN nº 680/2006 só contemplou as propostas da RFB contidas na exposição de motivos da Consulta Pública, o que comprova que não houve, mais uma vez, interação ou adoção de ideias trazidas pelos importadores ou prestadores de serviços correlatos.

A autoridade aduaneira do Brasil mostra sinais inequívocos de práticas ruins adquiridas ao longo dos anos. Eis o alto custo decorrente da Aduana brasileira ser subordinada e fazer parte da entidade arrecadatória. O comércio exterior brasileiro não deveria ser mais controlado pela Fazenda, que respira a imposição tributária em todos os seus atos. Hoje, diante do AFC e de um possível acordo de livre-comércio Mercosul e União Europeia, precisamos pensar em aumentar o número e o volume das transações de comércio internacional, sempre tendo como meta a fluidez, redução dos custos, da burocracia e da interrupção logística. Manter o despacho aduaneiro dentro de uma legislação arcaica, tributária, complexa e burocrática, ainda que com pequenas atualizações aos tempos atuais, nos parece uma grande perda de oportunidade de economizar, simplificar e aplicar a gestão de risco aduaneiro de uma vez por todas. Por incrível que pareça, lançamentos em livro Modelo 6 e a obrigatoriedade de pagamento do AFRMM para prosseguimento do despacho aduaneiro ainda estão vigentes e não foram objeto da revisão da norma. A autoridade aduaneira e tributária, com isso, demonstra dificuldades em mudar e se atualizar efetivamente. Pausa para reflexão.

Por certo, o expediente adotado pela Aduana - promover a Consulta Pública - não é nada mais que a obrigação contida no artigo 2 do AFC, que denota o necessário animus de compartilhar e debater previamente com a sociedade a introdução e/ou alteração de normas, ainda que administrativas e complementares, que afetam sobremaneira as atividades dos distintos operadores que militam no comércio exterior. A maneira incorreta de aplicar o referido artigo 2 do AFC é preocupante, denota que a administração aduaneira não pretende cumprir adequadamente o acordo internacional mais importante da OMC. As mudanças na legislação aduaneira, ante o AFC, devem ser claramente traduzidas em economia de tempo e dinheiro. A IN nº 680/2006, por si só, se bem discutida em debate aberto e reduzida à regulamentação estritamente necessária, tinha o potencial de reduzir em pelo menos 4% (quatro por cento) os custos individuais das operações de importação no Brasil. Mais uma vez, perdemos a oportunidade de fazer uma mudança relevante e preferimos manter o despacho aduaneiro de mercadorias como um procedimento extremamente burocrático, de alta complexidade, de enorme intervenção estatal e que atende muito mais aos interesses de cartéis públicos e privados que à sociedade.

Pois bem, ainda que de forma econômica e singela, é mister que se teça alguns comentários acerca das alterações veiculadas com a edição da IN nº 1.759/2017, o que, portanto, se faz doravante e para os itens que podem ser considerados destaques:

1) Ampliação do rol taxativo que traz as hipóteses em que a Declaração de Importação pode ser registrada de forma antecipada (antes da sua chegada à unidade aduaneira de Despacho), possibilitando, na esteira do preconizado pelo Acordo de Facilitação de Comércio (AFC), da Organização Mundial do Comércio (OMC), que as importações aquaviárias promovidas por importador devidamente certificado na condição de Operador Econômico Autorizado (OEA), nas modalidades OEA-C2 ou OEA-Pleno, possam se valer de tal expediente (o registro antecipado da Declaração de Importação);

1.1.) Aqui, embora o texto originalmente proposto - com a Consulta Pública - não tenha sido publicado, a modificação trazida com a publicação veio para atender ao artigo 7 do AFC, tendo apenas se limitado a especificar que a regulamentação do assunto se daria por Ato da Coana e não por "legislação específica".

1.2.) E o mencionado Ato da Coana já fora editado. Trata-se da Portaria nº 85/2017, a qual se passa ao comento:

1.2.1.) O denominado "despacho sobre águas" somente poderá ser utilizado quando (i) a operação de importação for realizada por via aquaviária; (ii) a Declaração de Importação (DI) for do tipo "Consumo" ou "Admissão na Zona Franca de Manaus (ZFM)"; e (iii) o licenciamento de importação, se houver, estiver deferido no momento do registro da DI.

1.2.2.) Por sua vez, ainda que as condições anteriormente mencionadas sejam cumpridas, se eventuais bens e/ou mercadorias se sujeitem à inspeção física de outros órgãos (ex.: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Mapa), tal procedimento não poderá ser aplicado. Aqui, ainda que a possibilidade possa ser considerada um benefício de grande vulto, a limitação pode comprometer sobremaneira a efetividade do instituto, o que demonstra que nossa Aduana não fez a lição de casa no projeto "Janela Única - Single Window".

1.2.3.) A Portaria que ora se analisa estabelece que a Declaração de Importação "sobre águas" se sujeita aos canais de parametrização verde, amarelo ou vermelho(4). Nos dois primeiros casos (verde e amarelo), em se identificando elementos que indiquem irregularidade na importação, a Declaração poderá ser objeto de análise documental e verificação física. Para o "canal vermelho", será ela, necessariamente, realizada após a descarga e o armazenamento pelo depositário. Com respeito, se a medida se aplica para interveniente confiável (com certificação OEA), não se faz necessária, ainda que percentualmente mínima, a realização de conferência documental e/ou física. Aliás, em relação ao canal vermelho, tal seleção afeta diretamente o "despacho sobre águas", uma vez que a carga deve, no caso, ser armazenada para que a conferência se realize. Com relação à possibilidade de redirecionamento, em especial, do "canal verde" para a realização de análise documental e inspeção física, sentido também não há, pois, além de se tratar de OEA, o canal verde traz em seu bojo o desembaraço automático, não sendo compatível com ele qualquer possibilidade de verificação nesses termos.

1.2.4.) Assim, em conclusão ao tópico, observa-se que o mecanismo criado para importadores OEA, com o devido respeito, não homenageia de forma absoluta as pretensões da OMC trazidas com o AFC. De todo modo, ainda que precário, deve ser ressaltado o viés inovador, para os padrões brasileiros, proporcionado pelo "despacho sobre águas" para empresas com baixo grau de risco.

2) Substituição de critérios baseados em "análise fiscal" por critérios pautados em "gerenciamento de riscos" para determinação do denominado canal de conferência aduaneira (verde, amarelo, vermelho ou cinza);

2.1.) Como se observa, a nova legislação traz em bojo veterana prática, isto é, apesar da substituição da expressão "análise fiscal" por "gerenciamento de riscos", ao se analisar com minúcia os critérios constantes da disposição normativa(5)(por exemplo, regularidade fiscal e valor dos impostos) é de se concluir que o peso tributário continua preponderando sobre o aduaneiro, ou seja, não há a necessária segregação entre os aspectos tributários e aduaneiros, o que, em nosso entendimento, contamina o conceito de gestão de riscos aduaneiros. Não é o que vemos na realidade, nos parece que a RFB ainda não está preparada para a gestão de riscos aduaneiros, preferindo, ainda, tratá-los de maneira fiscalista. Exceção seja feita à certificação OEA, que é, de fato, um programa de gestão de riscos aduaneiros.

2.2.) Por fim, ainda sobre o tema (canais de desembaraço) não foi suprimido da IN nº 680/2006 o § 2º do art. 21 ("§ 2º A DI selecionada para canal verde, no Siscomex, poderá ser redirecionada para outro canal de conferência aduaneira durante a análise fiscal, quando forem identificados indícios de irregularidade na importação. (Redação dada pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1.759, de 13 de novembro de 2017")). Tal disposição traz imensa insegurança jurídica, pois retrata possibilidade de não liberação automática, inclusive para certificados OEA, dos bens e mercadorias. Ora, se o "verde" significa que não haverá qualquer conferência, com base em gestão de riscos, de modo à consecução automática do desembaraço, não há lógica em admitir que eventual indício de irregularidade poderá ser verificado. Admitir isso significa inferir que todas as mercadorias são inspecionadas e/ou que os critérios para designação do canal "verde" não são confiáveis.

3) Estabelecimento de prazo máximo - três dias úteis - para que lançamento tributário seja realizado por meio de Auto de Infração em decorrência da apresentação de "manifestação de inconformidade" com exigência formulada pela fiscalização aduaneira no transcurso do procedimento:

3.1.) Ainda que não seja o ideal, pois almeja-se, ao menos para operadores certificados OEA, a completa segregação do fluxo tributário do fluxo aduaneiro, a demarcação de lapso temporal máximo para que o Auto de Infração seja lavrado representa significativa evolução, pois, como se sabe, prazo para tal medida não havia e o importador, por vezes, via-se obrigado a buscar o poder judiciário para que o Auto fosse lavrado e a ele fosse dada a oportunidade de buscar a liberação da carga.

4) Atribuição ao importador para que realize, diretamente no Siscomex, retificação da Declaração de Importação após a consecução do desembaraço aduaneiro, em que pese que tal medida fique sujeita à confirmação por parte da Aduana:

4.1.) Por certo, a notícia de que as retificações poderão ser realizadas diretamente pelos importadores foi recebida com satisfação. Isso porque, como se sabe, o procedimento anterior era retrógrado e ineficaz, pois o importador tinha de requerer administrativamente a retificação e aguardar por prazo indeterminado - ou pelo menos pelo prazo decadencial aduaneiro e tributário - a manifestação do Fisco.

4.2.) Aliás, a revisão do procedimento, conforme mencionado pela própria Aduana, nas exposições de motivos contidas junto da Consulta Pública, era medida que se impunha. Declinou a Aduana que: "após anos de utilização, essa sistemática demonstrou ser extremamente morosa e trabalhosa para a fiscalização aduaneira, com poucos resultados práticos".

4.3.) A nova sistemática pode trazer mais segurança jurídica para o importador, especialmente nas retificações que envolvem a regularização qualitativa e/ou quantitativa dos itens. Não era incomum, por exemplo, encontrar importadores que após o desembaraço em canal "verde" identificavam que o montante recebido se mostrava maior que o declarado. Diante dessa situação, parte das empresas importadoras apresentava o pedido de retificação e dava a necessária destinação ao material recebido em superior quantidade. Por outro lado, outras empresas deixavam o material em estoque separado para que, em sendo necessário apresentá-lo para a fiscalização por ocasião da retificação, disponível ele estivesse. Não é tema para a análise que ora se faz, mas, ainda que em termos genéricos, é pertinente consignar que nesses casos, mesmo antes da alteração da legislação, nosso entendimento já seguia no sentido de que, atendidas certas formalidades e condições, a destinação do material já era autorizado. Agora, ainda que a legislação não tenha tratado explicitamente do assunto, entendemos que a transferência da retificação para o importador legitima a destinação, ainda que, como mencionado na norma, tal retificação dependa de ulterior homologação por parte da Aduana.

4.4.) No que se refere à retificação de grandes volumes (em lote), o que se justifica por razões de políticas corporativas, compliance, e jurídico-tributárias/aduaneiras (possibilidade de denúncia espontânea para afastamento de penalidades), o procedimento anteriormente utilizado (conhecido como ADE Coana nº 19/2008), ainda que não revogado expressamente, perderá sua eficácia, uma vez que a retificação deve ser realizada pelo importador(6). A partir de agora, salvo exceções, a retificação em lote poderá ser realizada utilizando-se da sistemática de retificação por estrutura própria (XML), o que, em princípio, possui dinâmica mais complexa do que a oferecida pelo ADE nº 19/2008, o que exigirá das empresas a busca de ferramentas de automação para reduzir as tarefas e cálculos manuais.

5) Retorno da exigência de apresentação da via original do conhecimento de carga para a que os bens e/ou mercadorias possam ser retirados do Recinto Alfandegado:

5.1.) O retorno da exigência de apresentação da via original para entrega da carga tem sido bastante comemorado por empresas que atuam, direta ou indiretamente, com o transporte internacional de cargas. Isso se deve ao fato de que, para tais entidades, a não exigência da apresentação do documento representa afronta ao direito marítimo, comercial e deixa em risco, além do exportador, que pode não receber pela exportação, os transportadores, inclusive os NVOCCs, que podem ficar sem o percebimento dos serviços acordados para pagamento no Brasil.

5.2.) Sem desconsiderar a importância do tema no plano do direito próprio, não nos parece adequado, com a máxima vênia, que a garantia de prerrogativas comerciais e financeiras sejam atividades que devam ser desempenhadas pela Aduana. É certo que o conhecimento confere prova de posse ou propriedade de mercadorias, sendo ele necessário para instruir a Declaração de Importação(7). Assim, em termos aduaneiros, se o conhecimento está consignado ao importador que registra a DI, resolvida a questão aduaneira estará, não sendo necessário o deslinde ora revigorado, ou seja, a vinculação da retirada aduaneira dos bens e/ou mercadorias a partir da apresentação de documento impresso. Aliás, ainda que admitida a legitimidade da medida, seria necessário cotejá-la com distintas situações em que a exigência seria de difícil operacionalização, tais como a entrega antecipada, o desembaraço fora de recinto alfandegado e o já tratado "despacho sobre águas".

Diante do exposto, conclui-se que a legislação que regulamenta o Despacho Aduaneiro de Importação evoluiu pouco e não trouxe relevantes novidades para os importadores, que seguem sujeitos a uma das legislações mais complexas e perdulárias do mundo, já que, ainda que não seja a intenção, gera confusão e afeta o desejo de entrada de investimentos no Brasil, pois atua como barreira não tarifária às importações, arrebanhando tempo e dinheiro dos comerciantes que se dispõem a atuar no ramo da importação. Medidas como o "despacho sobre águas" e a realização da Retificação da Declaração de Importação pelos importadores são atualizações que já deveriam ter ocorrido há bastante tempo, mas têm seu valor.

É inexorável a conclusão de que o modelo ainda é burocrático e complexo, sendo formado por inúmeras normas e distintas possibilidades de interpretação. São 73 artigos, inúmeros parágrafos e incisos para regular um ato simples: o despacho aduaneiro de importação. Sabe-se que o novo processo de importação, na esteira do AFC e pautado pela gestão de riscos, está sob consulta e dentro em breve deve inaugurar um novo ordenamento normativo brasileiro, o que poderá resultar na substituição da atual IN nº 680 da antiga SRF, do ano de 2006, por um novo e mais franco regramento.

Notas:

1 Disponível em: <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=87844#1828927>

2 Disponível em: <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=15618>

3 Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/sobre/consultas-publicas-e-editoriais/consulta-publica/2016-encerradas/novos-procedimentos-e-atividades-referentes-ao-despacho-aduaneiro-de-importacao>

4 Portaria Coana nº 85/2017: "Art. 5º A seleção parametrizada para canal de conferência aduaneira, na modalidade de "despacho sobre águas OEA", ocorrerá logo após o registro da DI, da seguinte forma: I - canal verde, com o desembaraço automático da DI. II - canal amarelo, com análise documental logo após a vinculação do dossiê eletrônico à DI, com os respectivos documentos instrutivos, antes da chegada da carga. II - canal vermelho, com análise documental e verificação física: (Retificado(a) no DOU de 24/11/2017, pág 60) III - canal vermelho, com análise documental e verificação física: a) agendada com a prioridade a que faz jus o importador certificado OEA; e b) realizada após a descarga da mercadoria e o seu armazenamento pelo depositário. Parágrafo único. Na hipótese dos incisos I e II, caso sejam identificados elementos que apontem irregularidade na importação, a DI poderá ser objeto de análise documental e verificação física".

5 IN SRF nº 680/2006: "I - regularidade fiscal do importador; II - habitualidade do importador; III - natureza, volume ou valor da importação; IV - valor dos impostos incidentes ou que incidiriam na importação; V - origem, procedência e destinação da mercadoria; VI - tratamento tributário; VII - características da mercadoria; VIII - capacidade organizacional, operacional e econômico-financeira do importador; e (Redação dada pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1.759, de 13 de novembro de 2017) IX - ocorrências verificadas em outras operações realizadas pelo importador".

6 De acordo com o website da Receita Federal <http://idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/aduaneira/manuais/despacho-de-importacao/topicos-1/declaracao-de-importacao/retificacao-da-di/retificacao-de-di-apos-o-desembaraco>: "Os processos administrativos atualmente existentes que tenham por objeto solicitação de retificação de declaração de importação já desembaraçada serão arquivados de ofício, cabendo ao importador promover a retificação pleiteada diretamente no sistema. Só não serão arquivadas as solicitações de retificação que geram direitos creditórios ao importador, as quais permanecerão submetidas a análise via processo administrativo, até a decisão final da autoridade competente. Para esses processos, continuam válidas as disposições constantes no Ato Declaratório Executivo Coana nº 19, de 24 de Dezembro de 2008, caso versem sobre pedidos de retificação em lote nos termos da referida norma". Também se encontra em <http://idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/aduaneira/manuais/despacho-de-importacao/topicos-1/declaracao-de-importacao/retificacao-da-di/retificacao-em-lote>: "A partir de 16/11/2017, com as alterações promovidas na IN SRF nº 680, de 2006 pela IN RFB nº 1759, de 13/11/2017, a responsabilidade pelas retificações de Declaração de Importação após o desembaraço passou a ser do próprio importador. Dessa forma, os procedimentos para retificação em lote anteriormente previstos no ADE Coana nº 19/2008 deixaram de ser aplicáveis. Para os processos de retificação em lote já existentes, protocolados com observância da ADE Coana nº 19/2008 e que envolvam uma ou mais retificações das quais originem direito creditório, os respectivos processos permaneceram em análise e continuaram sob o amparo do rito previsto no referido ADE. Para os casos em que ainda não há processo formalizado, havendo a necessidade de retificar mais de uma DI, o importador poderá efetuar as retificações necessárias individualmente, DI a DI, ou poderá efetuar as retificações em lote, utilizando-se da sistemática de retificação por estrutura própria (XML)".

7 Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009): "Art. 553. A declaração de importação será obrigatoriamente instruída com (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 46, caput, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 2º): (Redação dada pelo Decreto nº 8.010, de 2013) I - a via original do conhecimento de carga ou documento de efeito equivalente;".

Data de publicação: 18/12/2017

Autor: OMAR RACHED
Advogado especializado em Direito Aduaneiro; mestrado em Logística e Supply Chain Management; LeanTrade Consulting

Autor: JOÃO MARCELO MORAIS
Advogado aduaneiro e mestre em administração de empresas com duas décadas de experiência profissional e grande destaque na gestão de Regimes Aduaneiros Especiais

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